W mojej ocenie ostatnie 8 lat nie było dla samorządu lekkie, ale można chyba zaryzykować twierdzenie, że na tle destrukcji, której dopuszczono się w tym samym czasie w stosunku do sądownictwa i mediów publicznych, władza lokalna i regionalna wyszła z konfrontacji z centrum jednak obronną ręką. Oczywiście nie wszędzie i nie w takim samym stopniu, ale jednak nie została tak poturbowana, jak sądownictwo i media publiczne. Wszystkie niemal rządy, licząc od początku transformacji, próbowały – z wyjątkiem gabinetów Mazowieckiego i Buzka – z większym lub mniejszym skutkiem ograniczać pozycję i rolę samorządu. Zwykle, i to we wszystkich nawet najbardziej demokratycznych krajach (może z wyjątkiem Szwajcarii), istnieje stałe napięcie pomiędzy centrum a tzw. interiorem, przybierające większy lub mniejszy rozmiar. Są rządy o „filozofii” bardziej centralistycznej i takie, które decentralizację traktują poważnie, ale niezależnie od owej „filozofii”, w konkretnych przypadkach może to przybierać różną postać w zależności od uwarunkowań na linii interes ogólny – interes lokalny (regionalny). Aż do lat 80. nawet w literaturze przedmiotu (polskiej) nie wyróżniano takiej kategorii, jak interes lokalny. Liczyło się państwo jako całość i ono definiowało co jest istotne zarówno z punktu widzenia całości, jak i lokalności. Stąd brak w ogóle w państwach tzw. realnego socjalizmu samorządu terytorialnego, bo on jest właśnie od obrony interesu lokalnego i choć postulat przywrócenia samorządu został już bardzo wyraźnie wyrażony przez pierwszą „Solidarność”, to poważne publikacje naukowe, przygotowujące grunt pod proces przywracania samorządu, pojawią się nieco później. Odnotujmy, że najwięcej na ten temat mówili wtedy młodzi naukowcy z Uniwersytetu Warszawskiego, wówczas jeszcze doktorzy i adiunkci: Michał Kulesza i Mirosław Wyrzykowski. W nieodległej przyszłości obydwaj odegrają ważne role w transformacji naszego państwa, i to nie tylko na płaszczyźnie samorządowej.
Ważny punkt wyjścia
W ich wczesnych pracach mowa jest już zdecydowanie o konieczności zaakceptowania wspomnianego dualizmu interesów: ogólnego i lokalnego oraz znalezienia odpowiednich mechanizmów równoważenia i uzgadniania tych interesów w dialogu podmiotów zdolnych do autentycznego ich reprezentowania. Stąd już tylko krok do sięgnięcia po sprawdzony w Europie instrument określania tego, co chcemy lokalnie, czyli po instytucję samorządu terytorialnego i jeśli dziś słyszymy, że reformy samorządowe to coś, co nam się udało, nie zapominajmy o tym intelektualnym rozpoznaniu przedpola.
Drugi warunek powodzenia tych reform to radykalizm wdrażania zmian i to – chciałoby się powiedzieć – na gołym gruncie, po dokładnym wykarczowaniu dotychczasowych rad narodowych i wszelkich instytucji z nimi związanych. Takiego radykalizmu działań nie było już, niestety, w trakcie drugiego etapu reform decentralizacyjnych. Zmieniając charakter np. województwa pozwoliliśmy się okopać wtedy zbyt mocno wojewodom, którzy, choć pochodzili już z politycznego nadania rządu Jerzego Buzka, szybko stali się zakładnikami różnego rodzaju miejscowych lobbies i hamowali proces okrajania ich władzy na rzecz samorządu wojewódzkiego. Mieli być tylko przedstawicielami rządu centralnego w województwie i nadzorcami prawnymi samorządu, ale nie dali się zepchnąć z dotychczasowej pozycji, a nawet zaczęli niebawem pretendować do roli współgospodarza województwa. Na dłuższą metę posiadanie dwóch panów nigdy nie wychodzi na zdrowie i z tego punktu widzenia widać jak szkodliwe było na przykład pozbawienie wpływu samorządu wojewódzkiego na regionalne banki ochrony środowiska. Wiadomo też było od początku tworzenia spółki „Wody Polskie”, że tak scentralizowana, oddalona od samorządu organizacja nie stworzy pozytywnej jakościowej zmiany. Woda miała być celem, ale ważniejsza okazała się… nowiutka flota samochodowa dla zarządu spółki.
Kartonowe czeki
Samorządy obroniły się przed zamachem na system kontroli i nadzoru w postaci regionalnych izb obrachunkowych. Oby już nikomu nie przychodziło do głowy wracać do tego pomysłu, ale w mojej ocenie największą stratę poniosły samorządy wskutek obniżenia wpływu z podatku PIT. Podniesienie kwoty wolnej od tego podatku, a także zwolnienie z niego osób do 26 roku życia generalnie uznać trzeba za decyzję pozytywną. Rzecz jednak w tym, że samorządom nie zaproponowano odpowiedniej rekompensaty wyliczanej według zobiektywizowanych kryteriów. Tu i ówdzie wprawdzie rząd zaproponował wyrównanie strat z tego tytułu, ale nikt nie wie dlaczego jedne samorządy otrzymały takie dotacje, a inne nie. Nie wiadomo też skąd brały się takie, a nie inne liczby na wielkich kartonowych czekach. Cały ten proces, obliczony przede wszystkim na spektakularną telewizyjną propagandę, tak musiał być społecznie odczytany i tak też się stało. Badania tego zjawiska przez prof. Pawła Swianiewicza, zlecone przez Fundację Batorego rozwiały wątpliwości czy te strumienie środków płynęły z uwzględnieniem zasady równego traktowania. Zastrzeżeń nie ma – płynęły do swoich, wzmacniając przekonanie, że dobrze jest żyć z władzą centralną, a najlepiej być z tego samego, co ona obozu. To klientelizm w czystej postaci – najgroźniejsze dla samorządu zjawisko niszczące samą istotę samorządu. Szkoda, że wielu samorządowców dało się wciągnąć w tę grę, podcinając ochoczo gałęzie, na których siedzą.
Daliśmy się podzielić
Prowadzi to do niekorzystnej fragmentaryzacji reprezentacji samorządu i podziału w tym środowisku według kryterium politycznego, by nie powiedzieć partyjnego. Przez wiele dziesięcioleci udawało się, co prawda z trudem, utrzymać taką reprezentację, podzieloną tylko ze względu na wielkość i charakter gmin, ale w 2017 roku doszło do zakłócenia istniejącej wiele już lat struktury reprezentacji w drodze powołania Związku Samorządów Polskich – organizacji o nieukrywanej afiliacji politycznej. Szkoda. Ale szkoda przede wszystkim, że nie zdołaliśmy przeforsować w 1990 roku koncepcji Związku Gmin Polskich jako zrzeszenia obejmującego z mocy prawa wszystkie gminy. Była to koncepcja Senatu I kadencji, odrzucona niestety przez Sejm kontraktowy z uzasadnieniem, że powstałaby w ten sposób „czapa” nad samorządem ubezwłasnowolniająca jego działalność. Tak to widział wtedy poseł Włodzimierz Cimoszewicz, zgłaszając przed końcowym glosowaniem ustawy w dniu 8 marca 1990 r. odpowiednią poprawkę, wycinającą z projektu senackiego cały rozdział traktujący o Związku Gmin. Mimo że upłynęło od tamtej chwili ponad trzydzieści lat, nie mogę przeżyć tamtej porażki, ani darować tego przyszłemu premierowi. Miała to być silna reprezentacja samorządu wobec rządu centralnego, demokratycznie powoływana, wpisana jednocześnie w strukturę państwa poprzez udział w kreowaniu władz regionalnych izb obrachunkowych. Trudno, stało się – w efekcie mamy wiele organizacji zrzeszających gminy, które są chętnie wpisywane na coraz to dłuższą listę uczestników Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, by łatwiej było poszczególnym ministrom rozgrywać ministerialne i rządowe interesy.
Dodajmy, że suma członków tych wszystkich gminnych związków, uczestniczących w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, nie sięga nawet połowy miast i gmin. Dobrze chociaż, że wszystkie województwa samorządowe i w zasadzie wszystkie powiaty mają swoje jednolite organizacje i – mam nadzieję – nie myślą się dzielić. Oby…
JERZY STĘPIEŃ
Sędzia w stanie spoczynku i były prezes Trybunału Konstytucyjnego, senator I i II kadencji, doktor honoris causa, wykładowca akademicki na wydziałach prawo i administracja.